破解水污染治理融資難題 政府和社會資本如何聯姻？

　　國務院印發的《水污染防治行動計劃》明確提出：采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。但是，在當前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環境下，政府和社會資本如何聯姻？

　　財政部、環境保護部近期印發的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》給出了什么樣的答案？《意見》對政府和社會資本合作的重點領域、回報機制和操作流程等進行了哪些總體部署？這對于引導社會資本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎樣的重要意義？

　　□對話人 環境保護部規劃財務司司長趙華林

　　□采訪人 中國環境報記者郭薇

　　■資金投入程度是水污染防治取得成效的關鍵

　　財政部、環境保護部發布的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》是落實《水污染防治行動計劃》的一項重要的財政政策，對于促進多元融資、努力破解社會資本投入的制約瓶頸具有重要的導向作用。

　　采訪人：《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》的發布對于拓寬水污染防治項目融資渠道、引導社會資本投入將發揮怎樣的作用？

　　對話人： 《水污染防治行動計劃》是當前向水污染宣戰的行動綱領。目前在水污染防治領域，流域綜合整治、安全飲水保障、環境監測等環境公共產品和服務項目主要以政府投資為主。但是，由于投入能力有限，水污染治理雖然取得了一定成效，但成效并不顯著。

　　資金投入程度事關水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導社會資本進入水污染防治領域顯得尤為迫切。但是，當前存在政府和社會資本合作的領域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會資本投資環境不完善、引導社會資本投入的機制不規范等問題。

　　針對這些問題，《意見》以建立穩定的投資回報機制、健全公平安全的投資環境、優化社會資本投入的引導機制為重點，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營，提高社會資本環境保護投入的積極性、主動性，破解社會資本投入的關鍵瓶頸，拓寬水污染防治項目融資渠道。

　　■水污染防治領域將全面向社會資本開放

　　《意見》將政府和社會資本合作領域拓展到城市污水、垃圾處置外的項目，有益于促進環境服務業發展和環保產業壯大。

　　采訪人：從這次發布的《意見》看，政府和社會資本的合作將主要涉及環境保護的哪些方面和領域？采取的是什么方式？

　　對話人：在此之前政府和社會資本在環境保護方面的合作領域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT、TOT等模式。這次，《意見》明確了水污染防治項目的邊界范圍，拓展到飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理（含工業廢水毒性減排）、環境監測與突發環境事件應急處置等領域。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式，提升整體收益能力，擴展外部效益。《意見》同時提出逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式。

　　■構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式

　　堅持存量為主、因地制宜和突出重點的原則，盤活存量資產，分步實施。

　　采訪人：此次政府和社會資本的合作將遵循什么原則，采取什么方式？

　　對話人：《意見》堅持存量為主原則，以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結合項目自然條件和技術特點，創新融資模式，盤活存量資產，形成改進項目運營管理的有效途徑，構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。同時，《意見》對納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，采取差異化的合作模式與推進策略，率先推進PPP模式。

　　■建立投資穩定回報機制是政府和社會資本合作的基本前提

　　明確政府和社會資本合作的邊界和回報機制，讓政府和市場兩手共同發力。

　　采訪人：政府和社會資本在水污染防治領域開展合作需要解決的最主要的問題是什么？

　　對話人：《意見》強調在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，實現合作雙方風險分擔、利益共享、權益融合。其中，建立投資回報機制是開展政府和社會資本合作的基本前提。

　　由于水污染防治項目具有公益性、收益率比較低、回收周期較長的特點，因此很難在短時間內獲得持續穩定的資金回報。所以，《意見》強調社會資本穩定投資回報機制的建立。在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎上，針對環境保護項目特點，提出鼓勵捆綁、資源組合開發等盈利模式創新。《意見》提出積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。

　　■從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變

　　力求轉變資金供給方式，重視專項資金使用方式與金融創新，以環境實效推動公共服務水平的提升。

　　采訪人：與過去環保項目的融資機制相比，《意見》在哪些方面有所改變和創新？

　　對話人：目前，環境保護專項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設，資金不能用于污染治理設施運營、政府采購等方面。針對PPP項目政府和社會資本長期合作性質及純公益項目主要采用政府付費的特點，《意見》明確提出了優化調整專項資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。

　　除專項資金外，積極創新金融產品與服務，也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級，提升PPP項目融資能力。二是支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益等質押擔保融資，提升PPP項目融資擔保能力。三是鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。

　　■提高公共服務質量，逐步建立績效標桿制度

　　優化項目管理模式，突出績效評價和監督管理，重視專項資金與PPP項目績效評價及結果運用，逐步建立績效標桿制度。

　　采訪人：實施政府和社會資本合作在管理層面需要有哪些保障性措施？

　　對話人：加強項目績效評價是提高資金使用效率的重要途徑。為此，《意見》從PPP項目實施層面提出了推進績效評價工作，提出了建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，接受公眾監督。建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價，形成評價結果應用機制和項目后評價機制。激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量，逐步建立績效標桿制度。

　　■發揮第三方中介機構的作用，降低PPP項目風險

　　規范操作流程，保障公平公正，強化第三方咨詢服務。

　　采訪人：在環保項目上實施政府和社會資本合作如何降低投資風險？如何確保項目實施過程中的公平和公正？

　　對話人：財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）規范了項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，提出了PPP項目規范化運作的19個步驟。PPP是持久的婚姻，而非一場簡單的婚禮，需要政府和社會資本長期的合作，因此發揮第三方中介機構的作用，為政府和社會資本提供交易咨詢服務是降低PPP項目風險、保障公平公正的重要途徑。《意見》提出了培育第三方專業機構，完善咨詢中介市場，鼓勵采用第三方支付體系。在PPP項目實施過程中，鼓勵委托第三方機構提供包括實施方案編制、采購文件起草、項目協議擬定等涉及技術、財務、法律、商務等綜合性的咨詢服務，兼顧政府和社會資本雙方利益，確保水污染防治PPP項目順利實施。