規(guī)范處罰自由裁量 推進(jìn)環(huán)保依法行政——專訪環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛

　　正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，是嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、推進(jìn)依法行政的基本要求。隨著環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng)，環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)成為社會(huì)廣泛關(guān)注的話題。近日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問題做出了系統(tǒng)規(guī)定。

　　針對(duì)《意見》的制定背景和主要內(nèi)容，本報(bào)記者專門采訪了環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛。

　　記者：制定《意見》的背景和主要目的是什么？

　　楊朝飛：制定《意見》的背景有兩方面原因，一是各級(jí)環(huán)保部門主動(dòng)自覺規(guī)范自由裁量權(quán)行使，準(zhǔn)確適用環(huán)保法律，提高環(huán)境監(jiān)管水平，在打擊惡意環(huán)境違法行為、防治環(huán)境污染和保障人體健康方面發(fā)揮了重要作用，不少地方還制定了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的專門規(guī)定。二是一些地方還不同程度地存在著不當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)的問題，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，甚至由此滋生執(zhí)法腐敗，在社會(huì)上造成不良影響。

　　制定《意見》的目的，就是要進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，提高環(huán)保系統(tǒng)依法行政的能力和水平，有效預(yù)防執(zhí)法腐敗。

　　記者：能否簡(jiǎn)單介紹《意見》的制定過程？

　　楊朝飛：環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)高度重視規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，并要求從實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)依法行政、預(yù)防執(zhí)法腐敗的高度深化此項(xiàng)工作。環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)實(shí)地調(diào)研，并布置研究起草。政策法規(guī)司會(huì)同監(jiān)察組、環(huán)境監(jiān)察局先后召開研討會(huì)，聽取了湖南省、福建泉州、北京平谷等10多個(gè)地方環(huán)保部門規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，著手起草《意見》。在起草過程中，我們反復(fù)征求了環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)察部門意見，努力提高《意見》的可操作性。經(jīng)多次修改，《意見》于 2009年2月20日由環(huán)境保護(hù)部部常務(wù)會(huì)議審議通過。

　　記者：環(huán)保部門在決定是否給予行政處罰、確定處罰種類、裁定處罰幅度時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守哪些基本原則？

　　楊朝飛：《意見》規(guī)定了六項(xiàng)原則:

　　一是過罰相當(dāng)，使處罰環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。

　　二是嚴(yán)格程序，遵循調(diào)查、取證、告知等法定處罰程序，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)，包括依法要求聽證的權(quán)利。

　　三是重在糾正，充分重視限期改正、限期治理、限產(chǎn)限排、停產(chǎn)停業(yè)等手段，并加強(qiáng)后督察，確保整改到位。

　　四是綜合考慮行為人的過錯(cuò)程度、違法行為造成的危害后果、改正態(tài)度、違法行為是初犯還是再犯等相關(guān)因素。

　　五是量罰一致，同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐惏讣男姓幜P種類和幅度基本一致。

　　六是罰教結(jié)合，重在提高認(rèn)識(shí)，改正錯(cuò)誤，教育企業(yè)、公民自覺遵守環(huán)保法律。

　　記者：環(huán)保部門如何合理把握行政處罰自由裁量的具體尺度？

　　楊朝飛：《意見》依據(jù)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實(shí)際，針對(duì)具體違法情節(jié)規(guī)定了相應(yīng)的從重處罰、從輕處罰、單位個(gè)人“雙罰”、按日計(jì)罰、從一重處罰以及多個(gè)行為分別處罰等量罰尺度。

　　例如，對(duì)私設(shè)暗管偷排、用稀釋手段“達(dá)標(biāo)”排放等惡意環(huán)境違法行為給予從重處罰；對(duì)企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，對(duì)此單位以及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)行“雙罰”；對(duì)環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)的，實(shí)行“按日計(jì)罰”，依法累加計(jì)算罰款額度。

　　當(dāng)然，由于各地情況不同，行政處罰的具體尺度難以全國(guó)統(tǒng)一。我們建議針對(duì)常見環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐鳛樾姓幜P案件的參照標(biāo)準(zhǔn)，使同一地區(qū)、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐惏讣龀龅男姓幜P種類和幅度基本一致。國(guó)家還將適時(shí)研究制定關(guān)于法定具體罰款幅度的參考性指南。

　　記者：準(zhǔn)確適用法規(guī)條款是行使處罰自由裁量的前提，《意見》在法條適應(yīng)方面進(jìn)行了哪些規(guī)范？

　　楊朝飛：《意見》明確了高位法優(yōu)先、特別法優(yōu)先、新法優(yōu)先這三項(xiàng)法規(guī)適用的基本規(guī)則。同時(shí)，還特別規(guī)定了環(huán)保法規(guī)之間存在沖突時(shí)的具體適用規(guī)則。

　　關(guān)于環(huán)保部門規(guī)章與地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則是：法律或者行政法規(guī)對(duì)環(huán)保部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章有具體授權(quán)的，被授權(quán)的法規(guī)優(yōu)先適用；沒有具體授權(quán)的，部門規(guī)章優(yōu)先適用。

　　環(huán)保部門規(guī)章和其他部門規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則是：環(huán)保部門規(guī)章與其他部門規(guī)章不一致的，根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章優(yōu)先適用；兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)章，優(yōu)先于一個(gè)部門單獨(dú)制定的規(guī)章；不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。

　　記者：單純運(yùn)用行政處罰，難以改變環(huán)保“違法成本低、守法成本高”的局面，《意見》對(duì)綜合運(yùn)用其他懲戒手段，做了哪些規(guī)定？

　　楊朝飛：《意見》提出，環(huán)保行政處罰應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)政策約束、社會(huì)監(jiān)督、部門聯(lián)動(dòng)、治安管理處罰、刑事案件移送以及支持民事訴訟等機(jī)制相結(jié)合，綜合發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法的懲戒作用，這是各地多年總結(jié)出來的重要經(jīng)驗(yàn)。

　　一是與經(jīng)濟(jì)政策約束相結(jié)合。對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的違法企業(yè)，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時(shí)通報(bào)中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行，為信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施限貸、停貸措施和證監(jiān)機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)上市和再融資提供信息支持。

　　二是與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。公開受處罰企業(yè)信息，對(duì)環(huán)境違法嚴(yán)重的企業(yè)，報(bào)告黨委、人大、政府、政協(xié)等機(jī)關(guān)，通報(bào)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等，建議撤銷其有關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)。

　　三是與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合。對(duì)未依法辦理環(huán)評(píng)審批、未通過“三同時(shí)”驗(yàn)收，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等違法行為，移送工商部門按照《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》依法查處；對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目，移送規(guī)劃、土地部門依法限期拆除、恢復(fù)土地原狀。

　　四是與治安管理處罰相結(jié)合。對(duì)阻礙監(jiān)督檢查、違法排放或者傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)等行為，涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的，移送公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》處罰。

　　五是與刑事案件移送相結(jié)合。環(huán)境違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪的，依照《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，移送公安機(jī)關(guān)。

　　六是與支持民事訴訟相結(jié)合。環(huán)境污染損害賠償當(dāng)事人委托提供監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受；提起訴訟的，環(huán)保部門可以依法支持；請(qǐng)求調(diào)解處理的，環(huán)保部門可以開展調(diào)解工作。（作者：綜合）

　　來源：中國(guó)環(huán)境報(bào)